Régénérer les zones d'activités périphériques

Les zones d’activités économiques périphériques sont responsables de 30 % de la consommation des terres agricoles et naturelles françaises1. 

En 2007, leur nombre était estimé entre 24 000 et 32 000. Partout sur le territoire, plus d'1/4 sont paupérisées et ne jouent plus le rôle de moteur économique qui justifiait le gaspillage du foncier et une faible attention à la qualité architecturale et paysagère. Oubliées de l’urbanisme, sans définition claire ni outil d’aménagement dédié, les zones d’activités dégradées marquent l’échec des politiques publiques à les requalifier durablement et à les intégrer à la ville.

Pourtant, une nouvelle donne ouvre la voie à un changement de paradigme, celui de la densification des zones d’activité existantes pour les transformer en véritables infrastructures productives. La prise de conscience d’un modèle urbain dépassé datant d’après-guerre, la nécessité de stopper le gaspillage des sols sous-tendu par ce modèle, et l’objectif de l’État de « zéro artificialisation nette », plaident pour une méthode novatrice, à la croisée de l'aménagement dans le tissu diffus existant et du développement économique. De quels outils et dispositifs urbains se dote-t-on ?  Alors que chaque entreprise est différente, comment offrir des formes d’immobilier adaptées à chaque famille d’activité désireuse de s’implanter, sans pour autant tomber dans le laisser-faire de la « boite à chaussures » au centre de la parcelle ?  Quelles références se donne-t-on pour offrir aux travailleurs du confort, des services, tout en préservant les sols et la biodiversité ? Il paraît aujourd'hui nécessaire de proposer un nouvel imaginaire pour réparer ce qui existe.

Les premières zones d’activités économiques en France sont planifiées dans les années 1960, en réponse aux mutations industrielles du pays. L’objectif est double. D'une part, relocaliser en périphérie les industries afin d’éviter les nuisances possibles entre l’activité et l’urbain. D'autre part, répondre aux nouveaux besoins des entreprises : disponibilité d’un foncier abordable et abondant, accès facile au réseau routier. Dans les années 2000, au fur et à mesure que l’urbanisation progresse, les ZAE migrent en grande périphérie à cause de la pression foncière des centres, renforçant le phénomène de "desserrement industriel".

Au cours des dernières décennies, la construction de zones d’activités économiques connaît une forte progression2. Cette logique expansive s’explique par l'ambition des collectivités d’attirer des entreprises afin de développer l’emploi localement et toucher les retombées fiscales associées. Cependant, on observe une « décorrélation à partir des années 2000 entre création de surfaces économiques nouvelles et croissance du tissu économique et de l’emploi3 ». En effet, les entreprises ont tendance à quitter les anciennes ZAE, pour s’implanter dans les plus récentes. Plusieurs facteurs participent à l'émergence de ce phénomène de déclassement. Les ZAE ont un cycle de vie très court : une période de croissance de 20 ans en moyenne, une stagnation de 10 ans, et un seuil de déclin de 10 ans et plus4. Cela s’explique par un manque d’entretien des espaces et équipements publics, une absence de renouvellement de l’offre immobilière, ainsi qu’une incapacité à répondre aux besoins évolutifs des entreprises et des travailleurs. Cette dégradation des zones existantes, et plus largement leur perte d’attractivité, est amplifiée par l’offre surabondante de projets de ZAE neuves.

Pour autant, les collectivités locales restent principalement focalisées sur la construction de zones d’activités nouvelles5. Cette politique expansionniste accentue l'étalement urbain, déjà initié historiquement par le desserrement industriel. La création de zones d’activités est ainsi responsable de 30 % de l’artificialisation des terres agricoles6. Le phénomène se poursuit avec l’installation d’immenses plateformes logistiques branchées aux autoroutes. En Île-de-France, entre 1949 et 1982, les surfaces d’activités7 sont passées de 108 à 241 km², pour arriver à 301 km² en 2017. Les enjeux actuels de cet étalement urbain sont à la fois économiques, sociaux et écologiques. De par leur éloignement des grands centres urbains, les entreprises peinent à recruter une main d’œuvre qualifiée, désireuse d'aménités urbaines. Dans le même temps, moins d’emplois peu qualifiés sont proposés dans les centres-ville, desquels les classes populaires sont reléguées. 

« Focalisées depuis quarante ans sur la création et la commercialisation de nouvelles zones d’activités, les collectivités locales et leurs partenaires ont très souvent oublié de gérer celles déjà existantes. Non entretenues, ces dernières connaissent alors un processus inexorable de vieillissement et de dégradation. Cette déqualification résulte de deux processus complémentaires qui vont s’impacter négativement : l’absence d’entretien et de gestion et le développement de nouvelles offres à proximité. »

CERF/Synopter, Comment optimiser le foncier dans les zones d’activités existantes? Approches et leviers, 2019

La région parisienne, historiquement l’une des plus importantes zones industrielles d'Europe, se trouve face au défi de la modernisation et de la planification de son économie. La croissance au coup par coup des bâtiments industriels dans la périphérie du cœur d’agglomération a engendré des zones industrielles et artisanales de fait. Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, les politiques mises en œuvre par le gouvernement du Général De Gaulle ont pour objectif de moderniser l’économie française en stimulant la croissance et le développement de l’industrie. La planification de secteurs-clés tels que l’automobile devient un enjeu de développement territorial.  

Le développement des plans d’aménagement des villes nouvelles en parallèle de la validation du schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme de la région de Paris (SDAURP) est accompagné par la création des premières zones d’activités économiques (ZAE). La multiplication des ZAE entame un phénomène de desserrement industriel qui se poursuit encore de nos jours. La pression foncière dans la ville de Paris amène les professionnels de l’industrie à relocaliser leurs activités dans la première couronne de la région et les villes nouvelles.

La croissance du phénomène de desserrement industriel annonce déjà l'apparition d’importantes friches en agglomération parisienne. Face à l'obsolescence des territoires de production, une politique de relocalisation de l’industrie et de l’artisanat à Paris est engagée pour soutenir le développement de certaines filières (notamment l’imprimerie). Les principaux acteurs privés et publics (Europarcs, Greenpark, Silic)  impliqués dans l’initiative et dans la réalisation des ZAE se retirent du marché pour consacrer leur activité à l’immobilier tertiaire. La présence croissante d'acteurs privés dans la création des ZAE provoque une diversification de leurs appellations sans pour autant modifier leur modèle. 

Les enjeux de la transition écologique ainsi que les mutations socioprofessionnelles en cours  sont les symptômes de la transformation à venir de l’écosystème productif du territoire francilien. Les besoins de flexibilité, d’abordabilité et de mixité amènent à considérer la transformation de la ZAE en tant qu’outil structurant du développement territorial au travers d’une échelle de conception proche du quartier. Le rôle croissant de la logistique permet à cette filière de devenir le principal programme des ZAE dans le début des années 2000. La plateforme logistique devient alors un élément constitutif du paysage péri-urbain.

Au XXème siècle les espaces d'activités étaient présents au sein des centres urbains, et en très proche périphérie (violet, 1949). Pour des questions de nuisances, de pression foncière, et de facilité d'accessibilité les espaces d'activités sont repoussés en périphérie le long des axes de transport (jaune, 1982). Durant cette période, les surfaces d'activités sont passées de 108 à 241 km². Face à l'urbanisation de la périphérie, les espaces d'activités sont repoussés en seconde périphérie (orange, 2017). Le modèle expansif perdure et les surfaces d'activités atteignent les 301 km². La création de zones d’activités est responsable de 30% de l’artificialisation des terres agricoles et naturelles françaises.

(données source : MOS Institut Paris Region, espaces d'activités de plus de 500m²)

Le morcellement géographique des ZAE peut aussi freiner la mise en place de clusters de compétitivité. Les nouvelles formes de relations entre producteurs et consommateurs, situés dans les zones denses, se retrouvent pénalisées par le phénomène de desserrement industriel. Les entreprises sont installées le plus fréquemment dans des zones peu desservies par les transports en commun, misant sur le tout routier. En conséquence, les flux augmentent, et « les salariés faiblement qualifiés ont du mal à faire face au coût des déplacements domicile-travail en voiture entraînant des problèmes de recrutement et de turn-over pour les entreprises8 ». La faible densité des zones d’activités économiques ne justifie pas la création de transports en communs spécifiques. Par ailleurs, l'aménagement de zones d’activité neuves par les collectivités, consommant matière, énergie et sols vivants, est un modèle à interroger compte tenu de leur obsolescence rapide.

Les zones d’activités construites entre 1990 et 2020 ont souvent été créées par opportunisme dans une logique de concurrence entre les communes pour attirer de l’emploi, mais sans cohérence globale9, créant une sur-offre et paupérisant les zones existantes vieillissantes.  Paradoxalement, les zones du XXIe siècle sont généralement les moins denses10. En effet, les zones dites anciennes « du XXe siècle » se caractérisent souvent par une plus forte densité, une paupérisation d’un tissu économique en sursis, un taux de vacance élevé pour de nombreux bâtiments hors marché, et une proximité avec le tissu urbain. Les zones plus modernes (« du XXIe siècle ») se caractérisent, quant à elles, par une plus faible densité bâtie avec plus d’espaces d’agrément et de stationnement, un éloignement des zones d’habitat et une difficulté à trouver un second souffle pour une montée en gamme.

Cette sous-densité et le non-recyclage du foncier dans les zones les plus récentes s’expliquent par  la localisation géographique des ZAE périphériques. Situés à l’écart des grands centres urbains et donc des phénomènes de densification progressive, les terrains sont moins coûteux, pour de plus grandes surfaces disponibles. Cependant, ces phénomènes ne sont pas sans conséquences, notamment sur le vivant. En effet, l’extension ou la création de nouvelles zones en grande périphérie, provoque une artificialisation des sols par la bétonisation de surfaces agricoles ou naturelles. Pour autant, une nouvelle donne ouvre la voie à un changement de paradigme : l’objectif « zéro artificialisation nette », inscrit au plan biodiversité 2018. Cette loi institue la protection des sols naturels de l’artificialisation (un sol artificialisé étant défini « comme un sol qui a perdu ses fonctions : puits carbone, dépollution des eaux, réservoir de biodiversité, etc.11 »). Le terme « nette » renvoie à un objectif d'équilibrage : en cas d’artificialisation de sols naturels, les collectivités sont contraintes d'acheter des terrains à visée de compensation écologique pour y recréer de la biodiversité, un processus long et complexe, qui rend l’urbanisation de nouvelles zones d’activités encore plus coûteuse12 . Ce nouvel objectif écologique rend nécessaire un changement de modèle de développement urbain. Or, si les zones d’activités économiques sont en déclin voire obsolètes, on ne dénombre pas moins de 30 000 ZAE existantes en France. Il est donc légitime d’adopter une stratégie du « déjà là », et se demander comment s'appuyer sur la situation existante. Que faire de cet héritage légué par près de 50 ans d’urbanisation économique ? Comment les réparer ? 

La perte d’attractivité des ZAE périphériques contribue à alourdir une image déjà ternie. Cependant, elles possèdent tout de même des qualités certaines.  La réserve foncière qu'elles récèlent et leur répartition régulière sur le territoire en font des pôles d’une importance primordiale pour l’accueil des activités artisanales et industrielles chassées des centres, ainsi que pour l'accueil d’emplois sur le territoire métropolitain. Par ailleurs, le regroupement de plusieurs entreprises et secteurs autour de nœuds infrastructurels font des zones d’activités économiques des sites stratégiques. Fort de ces constats, quel horizon pertinent et désirable peut-on imaginer pour ces lieux ? Faut-il les faire muter, les faire disparaître, ou au contraire les sanctuariser ? Une première option serait de considérer les zones d’activités sous-denses comme des réserves de foncier pour le développement de nouveaux quartiers urbains au sein desquels l’habitat, le bureau et le commerce viendraient s’installer en superposition des activités (voir l'exploration Habiter la ville productive13). Cependant, l’ajout de programmes sur ces sites semble constituer une menace au maintien des espaces dédiés aux activités productives. A plus faible rentabilité foncière, celles-ci en seraient potentiellement chassées, perpétuant les logiques peu désirables du desserrement productif et l’étalement urbain qui lui est inhérent. Une seconde option pourrait avoir pour objectif de restaurer les sols artificialisés, après une relocalisation des activités en centre urbain. Ce scénario part du principe que la géographie des ZAE serait obsolète. Situées à l’écart de la ville, elles ne correspondraient pas aux pôles économiques contemporains. Cependant, cette alternative est difficilement envisageable, car très coûteuse et difficile à mettre en place à grande échelle. En effet, désartificialiser et renaturer un sol, engage un processus de transition long, passant par des étapes de dépollution, de désimperméabilisation, et de nutrition14. Ce scénario se limite à des friches exceptionnelles (par exemple, l'IBA Emscher Park). Au vu des importants besoins actuels en locaux d'activité autour des métropoles, reloger en centre urbain les entreprises déplacées des ZAE semble d’autant plus difficile à mettre en œuvre à grande échelle. 

Notre hypothèse s’engage en faveur d’une troisième option : considérer les zones d’activités économiques comme des infrastructures productives qu’il faut sanctuariser et intensifier, car indispensables au fonctionnement matériel de la ville et disposant d’une réserve importante de foncier économique. Cette attitude permet de mettre à profit un foncier abordable et déjà viabilisé pour accueillir d'autres entreprises. L’optimisation des usages du foncier existant stoppe l’artificialisation des sols, consolide les tissus économiques et renforce les retombées fiscales pour les collectivités15. Mais elle permet aussi de passer d’un lieu où les espaces publics sont vastes et peu qualitatifs à une échelle plus humaine, favorisant l’intensité des rencontres et des usages, une diversité de situations urbaines, une mutualisation de services ou encore l’amélioration des mobilités par l’introduction de liaisons douces et de transports en commun. En somme, conserver le statut d’infrastructure productive de la ZAE tout en lui attribuant des qualités empruntées à la ville constituée, permet d'améliorer son efficacité économique et le cadre de travail des travailleurs. Pour atteindre cet objectif, il semble ainsi nécessaire de se doter d’une gouvernance ad hoc et de nouveaux outils d’urbanisme.

Face à la dégradation des zones existantes certaines collectivités ont déjà tenté de se saisir du problème par la requalification de l'espace public. Cependant, « les résultats ont souvent été décevants, faute d’effets d’entraînement sur les espaces privés et le marché. Sans implication des propriétaires et des usagers, le sentiment d’amélioration peut sembler limité, les espaces communs représentant souvent moins de 20% de la surface totale16 ». Le rapport du CERF Comment optimiser le foncier dans les zones d’activités existantes ? souligne par ailleurs que la qualité paysagère de l'espace public, si louable soit-elle, n'a pas eu d'impact sur la pérennité de la zone :  « D’autres acteurs ont misé sur la qualité des espaces publics et privés pour tenter de se maintenir, sans succès, faute de gestion, sans compter que ce type d’action a conduit à un accroissement des distances entre bâtiments, freinant le lien entre les entreprises et l’émergence de nouveaux services pourtant facteurs de compétitivité et de qualité de vie pour les employés ». On ne peut que constater l’échec des opérations de requalification visant à redonner de l’attractivité par l’espace public. Cela s’explique par le manque d’action sur le parc privé. Une nouvelle forme de stratégie est à imaginer, celle de la co-construction avec les propriétaires privés, qui vise la densification des parcelles d’activités17.

Si les méthodes d’optimisation du foncier ne se focalisent pas encore sur les zones d’activités économiques, c’est en partie car celles-ci sont aujourd’hui oubliées de l’urbanisme. On observe un décalage criant entre le dynamisme de construction de locaux d’activités et l’implication des professionnels de l’urbain. En effet, architectes et urbanistes sont très peu sollicités sur la question des espaces productifs. L’industrie et l’entrepôt représentent plus d’un quart des surfaces de bâtiments non-résidentiels mis en chantier chaque année18, soit plus que les équipements publics, les commerces, les bureaux. Dans le même temps, ils ne représentent aujourd’hui que 4 % des types d’ouvrages confiés aux architectes19. Plusieurs phénomènes expliquent ce constat. La zone d’activités n’a pas de définition claire; elle est même un “objet urbain non identifié”20. Si elles relèvent de la compétence des communautés urbaines, elles pâtissent également d’une absence de définitions légale et académique. En effet, soit elles sont les victimes d’opérations d’aménagement conventionnelles (logements, bureaux) qui trouvent en elles des fonciers bien situés, moins chers et suffisamment grands pour des opérations d’envergure. Soit elles ne sont pas considérées comme de la ville car en dehors des dynamiques de pression foncière (50 à 100€/m²). Après les terrains agricoles et naturels, les zones d’activités sont en bas de "la chaîne alimentaire de la ville" et de ses valeurs foncières. La prévalence de l’économie de court terme sur l’aménagement du territoire a ainsi exclu les ZAE de l’aménagement des villes, alors même que les besoins sont importants pour les PME et TPE d'activité productive. Ainsi, de nouveaux dispositifs de gouvernance doivent être appliqués aux ZAE. Les métiers d’architecte, d’aménageur et d’urbaniste doivent évoluer pour agir dans ces contextes spécifiques, notamment en développant l’accompagnement des entreprises.

Alors qu’un aménageur sera souvent plus à l’aise dans une logique d’aménagement de quartiers neufs, la Direction du Développement Économique d'une collectivité a pour mission de maintenir et créer de l'emploi et choyer les entreprises, mais sans compétence d’aménagement. Or, pour régénérer une ZAE, il faut pourtant se placer à la croisée de l'aménagement et du développement économique. Il devient indispensable d’apporter dans les SEM (Société d’Économie Mixte), les EPA (Établissement Public à caractère Administratif) et les SPLA (Société Publique Locale d’Aménagement) la culture de la maîtrise d’œuvre urbaine économique, à l’image de la mission Maîtrise d’Œuvre de Développement Urbain et Économique portée par l’Établissement Public Territorial Grand-Orly Seine Bièvre.

A l’instar des outils de gestion publique et des dispositifs de politiques publiques incitatifs voire coercitifs déjà en place pour le logement existant (OPAH, NPNRU,…), il semble nécessaire de mettre en place un nouveau dispositif public pour la gestion et la transformation des zones d’activité (à l’image d’expériences de portage de foncier déjà existante telles que les OFS (Organisme Foncier Solidaire) de Haute-Savoie pour les zones d’activités ou les EPF (Établissements Publics Fonciers) facilitant l’accès à l'offre de locaux d'activité).

Au-delà des procédures spécifiques, il s’agit d’intégrer les ZAE à la gestion de la ville, pour en faire des véritables quartiers d’activités. Les collectivités et opérateurs pourraient rassembler une task force dédiée à la poursuite de ces projets de régénération des zones d’activités. Que ce soit un « manager de ZAE » ou un architecte conseil en mesure de faire appliquer un cahier de prescriptions et lancer des opérations pilotes, différents outils existants peuvent être mobilisés dans cet objectif.

Ces outils opérationnels organiseraient l’optimisation du foncier, l’action sur la parcelle privée, l’amélioration de l’espace public, et la création d’une réelle dynamique de mise en relation des entreprises et de mutualisation des services. Plus largement, ces outils développeraient un nouvel imaginaire de la zone d’activité économique. L’image omniprésente de la ZAE peu qualitative, ainsi que les échecs des précédentes stratégies de requalification par l’espace public, sont un frein à leur développement futur. Ainsi, il s'agira de distinguer comment transformer ces zones en quartiers, sans perdre leurs qualités, pour que les sites d'activité restent aussi ce lieu des possibles, bon marché, aux halles généreuses, où l'on garde encore des vues sur le ciel et le grand paysage.